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新京葡萄京观点 | 关于政府和社会资本合作存量项目面临的问题及思考

文 | 田利军,新京葡萄京咨询  高级经理


根据当前最新政策文件及业内的普遍理解和解读,本文将2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前已完成招标采购程序(已经完成协议签署)的项目定义为政府和社会资本合作存量项目(以下或简称“存量项目”)。政府和社会资本合作存量项目在未来合作期内的履约和监督管理职责,原则上主要交由地方政府自行负责,上级财政部门不再参与。


2023年11月16日及2024年1月20日,财政部对截至 2022 年 12 月底发布的现行财政规章和规范性文件进行了全面清理,并分别发布了《财政部关于废止政府和社会资本合作(PPP)有关文件的通知》(财金〔2023〕98号)及《财政部关于公布废止和失效的财政规章和规范性文件目录(第十四批)的决定》(中华人民共和国财政部令第114号),确定废止和失效的财政规章和规范性文件目录当中包括了废止和失效的政府和社会资本合作(PPP)规章和规范性相关的文件,其中主要包括财办金〔2017〕92号、财金〔2018〕54号、财办金〔2020〕10号、财金〔2021〕110号、财建〔2017〕455号、财金〔2019〕10号、财金〔2020〕13号、财金〔2022〕119号等。上述部分文件虽然已经被废止或失效,但政府和社会资本合作存量项目在签约当时,均以上述文件作为规范性依据和核心指导文件,并贯穿于PPP项目合同核心条款的执行当中,在存量项目全生命周期内始终执行。


由于政府和社会资本合作模式被长时间按下暂停键,其在一定程度上对政府和社会资本合作存量项目的建设、运营和后期付费产生了一定的影响。本文试图对政府和社会资本合作存量项目当前面临的突出问题,以及可能的原因做相关阐述,并就上述问题的解决路径提出一些初步的想法和观点。


一、存量项目当前面临的突出问题


据了解,目前较多的地方政府和社会资本都在重点关注政府和社会资本合作存量项目在当前运营期内面临的诸多问题,主要包括已签订项目协议的部分条款执行不到位或无法实际执行;项目实际建设或运营情况与招标阶段差别较大,导致原招标服务费不能覆盖项目实际运营成本;地方政府财政资金紧张,无法及时足额支付项目服务费;项目运营质量和效果无法达到预期;项目协议约定的绩效考核(或评价)机制与项目实际操作层面脱节不匹配等。


在上述各项问题中,反馈最多也较为突出的问题是运营期地方政府无法及时足额的向项目公司支付政府和社会资本合作存量项目的服务费。一般情况下,政府和社会资本合作项目还款来源稳定、有保障,是该模式的生命力所在,也是社会资本项目投资闭环管理的重点。而当下地方政府“付费难”问题成了政府和社会资本合作存量项目执行过程中的“痛点”。


服务费是否及时足额支付是制约政府和社会资本合作存量项目能否持续、稳定、高效运营的关键因素,服务费支付存在问题一方面可能导致地方政府存在违约风险,另一方面也可能导致项目公司现金流紧张甚至断裂,无法向金融机构按时支付本息。上述问题不仅存在于经济欠发达地区的项目,亦同时存在于经济发达省份,一定程度上表明在经济环境不好、政策环境缺乏支撑的当下,政府和社会资本合作存量项目付费困难亦或成为一个较为普遍的问题。


二、存量项目付费困难的原因剖析


1. 项目运营质效低下,政府付费意愿不足


部分政府和社会资本合作存量项目在实际运营中,由于中标社会资本方和项目公司的专业能力和管理能力不足,导致项目运营质量欠佳、运营管理效率低下、运营维护效果较差,远不能满足项目决策阶段的预期专业运营管理水平。此时,政府方作为项目协议甲方及付费主体,虽然可以通过绩效考核机制及日常履约监管对项目运营起到一定监督作用,但如果绩效考核机制设定不合理或项目公司能力存在实际欠缺,则可能导致项目运营质量和效率实际无法提升,政府方监管亦不能起到实质性作用。


此时,地方政府对于政府和社会资本合作存量项目不可避免的表现出付费意愿不足,即使财政资金充裕也可能拖延付费,或是双方发生推诿扯皮等现象。服务费支付不及时或不足额,将会进一步导致项目公司运营意愿缺失、项目运营质量下降,由此形成长期性的恶性循环,不利于项目的长期、稳定、持续运营。


2. 地方政府财政压力紧张,财政资金不足


根据公开数据显示,2023年我国前三季度国内生产总值(GDP)同比增长5.2%,其中三季度增长4.9%,明显快于2022年全年3%的增速,快于疫情三年平均4.5%的增速,我国经济处于持续回升、恢复向好阶段。但不能忽视的是,国内经济虽有起色,但国内需求不足、产能过剩、消费降级仍在持续,消费总量难以维持快速增长,外部国际环境的恶劣变化使得进出口也很难为经济增长提供有力支撑。同时,受到房地产调控持续加强和经济新常态的影响,市场预期发生改变,土地财政已经不可持续,不能满足地方政府对土地出让相关税费和收入的依赖,地方政府财政收入受到巨大影响。以上各种因素均会导致国内经济增长受到严重压抑。


根据国库司公布的2023年前三季度财政收支情况显示:2023年1-9月份,地方一般公共预算本级收入90,827亿元,地方一般公共预算支出171,231亿元,支出超出收入的比例约为88.52%;2023年1-9月份,地方政府性基金预算本级收入35,635亿元,地方政府性基金预算支出64,441亿元,支出超出收入的比例约为80.84%。从以上数据可知,整体上地方政府的财政支出远超过财政收入,加之前三年疫情影响,地方政府财政支出压力巨大,对政府和社会资本合作存量项目付费的及时性和足额保障等均产生较大影响。


三、解决路径及建议


本文力图根据过往项目经验及对相关政策文件的梳理和分析,为解决政府和社会资本合作存量项目的付费难题提出一些路径思考和建议,具体仍要以后续关于政府和社会资本合作存量项目分类处置相关政策文件规定等为准。


1. 重视项目履约管理


对于政府和社会资本合作存量项目,政府方仍应该对运营期绩效评价和中期评估等履约管理工作给予足够重视。运营期绩效评价和中期评估工作能够及时发现项目实际运营过程中存在的风险和不足,以及项目协议中约定的与实际情况不匹配的条款及绩效考核机制等,一方面可以将项目当前存在的突出问题重点呈现出来,并采取相应措施予以解决,避免对项目长期运营产生持续性影响;另一方面针对不适用的协议条款或绩效考核机制可以及时纠偏,协议约定不足之处也可以通过双方友好协商并签订补充协议予以完善。如项目运营质量持续低下或项目公司专业能力确实存在实质性不足,或无法继续提升,也可依据项目协议相关条款约定或双方协商一致提前终止项目,之后再选择能力较强的专业运营商接管项目。


针对政府和社会资本合作存量项目的履约管理工作,或许在开展当时会较为繁琐,但其对项目后续运营将产生非常重要的正向影响。否则,如果问题在较长运营期内一直被忽视或延后处理,则相当于埋下一颗随时可能引爆的“不定时炸弹”,一旦爆炸后果不堪设想。地方政府对已运营项目应当按合同依法履约,足额安排预算,及时开展绩效评价并按绩效结果付费,确保项目继续有序规范实施,提升运营质效,保障公共服务供给。


2. 延长项目合作期


新机制明确了特许经营期限原则上不超过40年,投资规模大、回报周期长的特许经营项目可以根据实际情况适当延长。就政府和社会资本合作存量项目而言,能否借鉴该条规定,通过延长项目协议约定的合作期限(主要是运营期)拉长政府付费的时间跨度,借此降低政府年度付费金额、缓解政府短期支出压力,值得思考和探讨。


政府和社会资本合作存量项目的合作期限多为10-30年,尤其是合作期限较短的项目通过延长合作期降低政府年度付费的空间较大,建议政府和项目公司基于平等自愿的原则对该事项进行沟通协商,一方面确保延长合作期后的收益水平能够达到项目公司的预期,另一方面要判断延长合作期所带来的政府年度付费减少是否能符合政府的实际情况。同时,需要考虑该事项对项目公司还本付息产生的影响,保证延长合作期导致的政府年度付费减少能够覆盖项目公司的还本付息及正常运营需求,必要时还需要征求融资机构的意见,尽量做到在延长合作期的同时同步延长融资还款期限。


同时必须要提醒地方政府重点关注的是,延长合作期限虽然能够降低政府年度付费金额,但会增加地方政府在整个合作期内的付费总额,因此合作期限的延长应该经过充分论证,不仅要严防存量项目出现“半拉子”工程,而且更要保障在未来的年度支出责任控制在政府可以承受的能力范围内,同时还要考虑项目支出整体的经济性和物有所值。要充分考量政府及项目的实际情况,必要时可以考虑将政府付费金额设定为合作期内前高后低或前低后高等操作路径,但无论上述何种路径均应保证项目一定的收益水平。


3. 降低项目收益率


根据以往政府和社会资本合作项目经验,代表项目收益率的财务指标主要包括综合年化回报率、运维服务合理利润率、资本金内部收益率、投资回报率等等,这些指标通常会在招选社会资本方时作为竞价标的要求社会资本方报价,但不同项目在标的设定时会存在差异,不可一概而论。


笔者认为,在上述指标中综合年化回报率的设定及调整会在较大程度上影响政府付费金额的高低,综合年化回报率主要用来计算项目的可用性服务费,即针对项目公司在建设期内的建设投资支出政府应该按年支付的服务费金额(考虑了项目的投资建设成本、合理利润、时间价值及相关税费后应支付的回报)。合理利润率仅针对运维绩效服务费,即在运营成本的基础上加成一定合理利润率作为政府应支付给项目公司的对项目日常运营的回报,该指标通常设定为6%-8%。除强运营项目外,其他行业领域的政府和社会资本合作存量项目的政府付费总金额中可用性服务费占据较大比例,通常可以占到政府付费总额的90%以上,运维绩效服务费仅可占到10%以下,因此调整综合年化回报率理论上将对政府付费金额产生较为直观的影响。


相应的,综合年化回报率的调整将对项目公司的收入产生很大影响,该种路径操作起来可能存在一定难度,也较难被项目公司和社会资本方接受,需要政府方与项目公司及社会资本方就该事项进行充分协商,协商应尊重各方诉求、保证各方利益,最终目的是为了保证政府和社会资本合作存量项目有序、稳定、持续推进,政府能够按时、足额支付服务费,实现地方政府和社会资本共赢。


在调整综合年化回报率时,可以结合项目公司的实际融资成本确定,近些年市场平均融资成本持续向下调整(当前最新的5年期以上贷款市场报价利率LPR为4.2%),而政府和社会资本合作存量项目的融资成本设定通常为4.9%-6.37%甚至更高,即项目公司实际承担的还本付息压力相较于招标时实质上有大幅降低,但政府方并未因此得利。部分政府和社会资本合作存量项目的项目协议中虽设定了利息调整机制,约定根据市场平均利率水平的变化对项目服务费进行清算,如市场平均利率水平下行则相较于招标时降低的部分需要扣减政府应支付的服务费,但该机制并非所有的政府和社会资本合作存量项目均有设置,且根据实际项目经验,即使项目协议中有设置该机制,实操时也有较多项目未实际落实执行。


综上所述,针对政府和社会资本合作存量项目当前面临的付费难题,政府方和项目公司应当首先确定导致该问题出现的主要原因。如果是项目运营质量存在缺失导致,则双方应深入分析项目运营质量低下的原因并相应采取应对措施;如果是因为地方政府财政资金不足导致,则双方可以从延长合作期限和降低项目收益率两个角度出发协商确定合适的处理路径,确定具体方案时可以考虑将多种方式结合使用。但无论最终选择何种方案,该方案的调整均需要经过严密的财务测算和多方案比选,且应基于政府方和社会资本公平、自愿协商一致的基础上,最终确定能够同时满足各方诉求的调整方案。


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