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新京葡萄京观点 | 万亿城市轨道交通PPP存量项目走向何方?

文 | 周钰婷,新京葡萄京咨询  华北区总经理助理


随着《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(国办函〔2023〕115号)出台,近十年PPP项目落下帷幕。但根据新机制出台前需要各省上报PPP存量项目分类处置方案的意见来看,主基调是要求依法合规妥善处理PPP存量项目,按照“分类分策”,与地方债务风险化解结合起来,严防新增隐性债务。


城市轨道交通PPP项目因单项投资额巨大、建设周期长、运营责任重大也一直倍受各方关注,接下来该如何稳定实施值得关切。


一、城市轨道交通PPP项目情况


在建设投资方面,过去十年是城市轨道交通项目快速完成建设投资的黄金十年,根据中国城市轨道交通协会统计,“十二五”“十三五”十年间,全国城轨交通年度完成建设投资额稳步上升,累计完成建设投资38612.7亿元[1]。叠加期间PPP模式的广泛应用,诸多城市轨道交通项目采用PPP模式实施。根据公开信息不完全统计,有近40个以上城市开展了城市轨道交通PPP项目,涉及项目数量超100个,涉及总投资在20000亿元以上。


在运营方面,根据中国城市轨道交通协会统计,截至2023年12月31日,中国内地累计有59个城市开通城市轨道交通运营线路总长度11232.65公里[2]。根据公开信息不完全统计,2019年至2023年底已进入运营期的城市轨道交通PPP项目近17个,详见下表1。


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二、分类处置方案


根据PPP存量项目分类处置意见精神,有个新老划分时间点,即2023年2月PPP清理核查前未完成招标采购程序的项目,应停止实施,在此之前的可根据项目具体情况综合研判以确定分类处置方案。


1. 继续采用PPP模式实施


总体来说,对于已运营和在建项目,若无其他特殊情况应按PPP项目合同约定继续以PPP模式实施。


对于已运营城市轨道交通PPP项目,应依法履约,足额安排预算,及时开展绩效评价并按绩效结果付费,避免拖欠影响运营服务质量;对于在建城市轨道交通PPP项目,应加强行业监管,在严防形成“半拉子”工程前提下,对项目前期审批手续、建设进度计划、建设内容和金额变更进行严格管理。


在当前处置过程中,重点需要摸清存量项目底数和政府支出责任,城市轨道交通PPP项目投资金额和运营补贴相对较高,且运营补贴对运营的稳定性、安全性影响较大,项目自身造血能力十分有限。因此,需要严格防范偿债风险,合理安排财政预算,多措并举妥善处理:


价格调整:根据PPP存量项目分类处置意见精神,具备价格调节条件的,可以通过听证等方式理顺使用者付费价格。国内城市轨道交通票价实行政府定价机制,配套一系列优惠政策,目前各地多采用里程计价制,随着城市线网不断发展里程数增加,清分到每条线的实际票价与PPP项目招标时的预测票价相差较大、且有逐步走低趋势。大部分城市轨道交通PPP项目约定基准票务收入按实际票价计算,则在计算可行性缺口补助时实际由政府方承担了票价差风险。因此,在具备价格调节条件时,可以考虑逐步优化票价,但考虑地铁票价直接关系民生,同时为平衡客流风险,地铁的票价调整机制任重而道远。


贷款调整:由于此前PPP项目政府补贴中大部分为项目建设成本支出,在补贴支出中主要体现为银行还本付息,因此,可结合地方预算安排和债务管理情况,协商调整银行还本付息方式。在实施过程中应与金融机构进行充分的协商,并做好财政预算管理,避免金融风险和政府信用风险发生。


2. 改以其他模式实施


对于建设内容、投资变化较大,或地方财力已不足以长期支持,不具备继续以PPP模式实施条件的项目建议改以其他模式或终止实施,但应依据合同依法协商做好项目终止相关资金成本补偿、合同终止谈判等工作,防范次生问题,不得形成新的政府拖欠。


2023年5月21日,东莞发展控股有限公司发布公告称,同意1号线建设公司与东莞市轨道交通局解除《东莞市轨道交通1号线一期工程PPP改造项目PPP项目合同》,主要原因在于轨道交通1号线项目自实施以来,因城市规划变更等原因,项目建设总投资、交通网络规划等发生了较大调整,相比于《PPP项目合同》订立时的基础条件发生了较大变化,不再继续采用PPP模式实施。


关于PPP项目提前终止,首先应依照《PPP项目合同》约定的提前终止相关条款进行处理,若《PPP项目合同》没有相关约定的,双方应依法依规协商处理。


三、盘活存量提质增效


1. 多措并举提质增效


城市轨道交通项目最大使用者付费来源为客票收入,但自2020年起受新冠疫情管控及经济下行等多重因素的影响,城市轨道交通客流下滑严重。随着2023年新冠疫情管控放开,黄金周小长假、重大活动日、部分城市开展优惠/免费乘车活动等,各地城市轨道交通客流屡创新高,恢复甚至超越疫情前客流水平。除大力培育提升轨道交通客流外,还可以发展“地铁+经济”、“地铁+服务”等模式,推进场站及周边土地优先开发利用,用足线网资源,并增加闲置土地和存量收益。


例如,近期上海试点启动地铁运快递业务,在不调整列车发车时间和停站时间、不影响乘客出行、不进行设备设施改造的基础上,仅在午后的客流平峰时段采取固定线路、专人押运的模式实施快递运送。


2. 挖潜非票业务经营


非票业务经营是经常容易被忽视的部分,随着新媒体、数字化、智慧+等新技术发展,在非票业务经营方面可完善增值服务功能和场景,利用“地铁+文化”、“地铁+科技”、“地铁+旅游”等元素,活跃站内经济,充分利用站内经营空间,提高站内非票业务商业价值。


此外,城市轨道交通PPP项目运营主体也越发多元化,除常规广通商业务外,有探索利用地铁运营开展运营技术培训、品牌周边文创、管理咨询输出等其他业务经营活动,也应纳入非票业务经营收益管理范畴,鼓励项目公司挖潜非票业务经营空间,创造经济收入来源。


3. 重视合同履约管理


城市轨道交通PPP项目合作期均较长,一般在20-30年,根据《PPP项目合同》进行履约管理对提升项目实施质量、优化政府补贴等具有非常重要的作用。就近年开通运营的城市轨道交通PPP项目在履约管理过程中发生的高频问题来看,主要有分段开通补贴机制调整、基准利率调整、疫情影响不可抗力损失分担、绩效评价体系完善、车公里服务费价格调整等。


以基准利率调整为例,PPP项目存量贷款合同或新签贷款合同定价基准均已转换或采用LPR定价,近两年国内正处在LPR下行期间,与原投标测算长期贷款利率定价已产生较大息差,若《PPP项目合同》中有关于利率调整相关约定的,应严格进行核算并调整政府补贴,若缺少利率调整机制的应尽早启动相关调整内容的沟通协商,签署补充协议予以落实。


注释:


[1]中国城市轨道交通协会,城市轨道交通2021年度统计和分析报告,第2期,2022年4月22日


[2]中国城市轨道交通协会信息快报,2023年中国内地城轨交通线路概况,第1期,2024年1月1日


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