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新京葡萄京观点 | 从上一轮“棚改”看本轮“超大特大城市城中村改造”

文 | 何国栋,新京葡萄京世安  总监


2023年7月21日,国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》(以下简称《指导意见》),也标志着“城中村改造”正式成为中央工作发力重点。在年底举行的中央工作经济会议中再次强调要“加快推进保障性住房建设、‘平急两用’公共基础设施建设、城中村改造等‘三大工程’”。


本文拟通过总结上一轮“棚改”实施成效,结合本轮“城中村改造”相关政策出台背景,分析和展望今后工作中可能出现的重难点问题,并尝试提出建议,以期为参与“城中村改造”的各方提供思路和参考。


一、“棚改”


为何要分析“棚改”?主要原因还是在于“棚改”和“城中村改造”看似有很多相似性,比如:政策出台背景下宏观环境较弱、房地产行业都面临着阶段性困难、改造目的都是对城市中的历史遗留问题进行系统性地根除和解决等。但我们也知道,正如“人不能两次踏进同一条河流”,任何历史都不会简单的重演,人类历史总是在总结经验和教训中前行。因此,有必要对“棚改”的历史进行系统性梳理和总结,以便帮助我们更好地理解“城中村改造”政策出台的初衷和预判未来形势,更好开展后续工作。


2014年,我国GDP增速放缓(GDP保“7”,图1),宏观环境面临结构性产能过剩问题,房地产投资转弱(图2),房地产库存高企(图3);同时,宏观环境的外部需求转弱,进出口承压。为稳定经济、去化房地产库存,2014年8月,国务院办公厅发布《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》,提出加强棚户区改造工作要求,全面推进“棚改”工作正式拉开帷幕。2015年6月,国务院发布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》,明确改造任务目标,并提出货币安置优先工作要求。后续住房和城乡建设部、财政部、国家发改委等国家部委陆续配套出台具体工作部署、办法。据公开数据,“棚改”期间,“棚改”新开工量大幅上升,约为600万套/年,货币化安置比例也从10%快速提升至70%。2016-2020年,全国“棚改”完成总投资约7万亿元,约占房地产总投资额的12%。


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“棚改”成效可谓立竿见影,短期内极大地刺激了房地产需求,稳定了我国经济。随着房地产行业复苏,宏观环境迅速改善(GDP增速企稳,图1),为供给侧结构性改革的顺利推进和经济结构的持续优化转型(光伏、新能源等产业的陆续突破)赢得了宝贵的时间和空间。但同时,“棚改”的负面效应同样显著。一是加剧了住房供应的结构性不平衡现象。棚改启动初期(2014年),“一线”城市房地产库存并不高(图3),库存主要集中于“三四线”城市。但在房地产政策的普遍放松和“棚改”货币化利好等因素的刺激下,需求进一步上涨,间接导致了2015年后房地产价格的普遍上涨。二是部分人口流出地的“三四线”城市的房地产“补库存”现象,导致房地产结构性风险又大幅上升。因“棚改”实施,导致“三四线”城市房地产销售量的大幅上升,刺激了开发商进一步在人口流出城市拿地扩张,使得这些城市房地产库存量又重新上升(图4-5)。因此,本轮房地产周期下行,虽库存水平低于2014年,但价格却远高于上一轮,形势远比2014年严峻,部分原因确实需要归因于“棚改货币化”。


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二、本轮“城中村改造”实施背景、政策和特点


本轮“城中村改造”的宏观背景情况与2014年有较大不同。外需层面,虽然仍面临外需转弱的风险,但对比2014年,我国当前的进出口仍保持着较大韧性。与外需对比,内需却更显羸弱(CPI持续为负,创98年和08年金融危机后新低),房地产预期低迷(图2)。可见相较于2014年,本轮所面临的宏观问题更多在“内”,且叠加了疫情“疤痕效应”、居民对住房价格高企和对房地产企业持续爆雷的担忧。为应对房地产投资下滑,稳定宏观经济,2023年7月中央政治局会议要求加大保障性住房建设和供给,积极推动“城中村改造”和“平急两用 ”公共基础设施建设,盘活改造各类闲置房产。而“三大工程”的出台,也标志着中央将更多采用财政手段支持和稳定经济。


根据《指导意见》,“城中村改造”需要坚持稳中求进、积极稳妥,优先对群众需求迫切、城市安全和社会治理隐患多的城中村进行改造,把城中村改造与保障性住房建设结合好。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,加大对“城中村改造”的政策支持,努力发展各种新业态,实现可持续运营。随即在后续工作部署电视电话会议中,国务院副总理何立峰出席并发表重要讲话,对改造工作做出具体部署要求。


通过解读“城中村改造”相关背景和政策,可以发现本轮“城中村改造”有如下几大特点:


特点一:改造范围局限于超大特大城市


不同于上一轮“棚改”,为避免因“去库”为始到“补库”为终,本轮“城中村改造”则重要在“人口流入地”增加住房供给,增加有效需求,这也是本轮“城中村改造”核心的政策出发点之一。2022年,我国人口自1960年以来首次出现负增长,城镇化率增速将进一步放缓,因此,在新形势下,房地产行业发展也需要作出相应转变。根据日本等发达国家经验,在人口总量见顶的背景下,城镇化率虽放缓,但超大特大城市人口占比仍会不断提升。这是内生的经济增长规律所决定的。按照经验,这一过程也将至少持续20年左右(图6)。而这也将是我国未来房地产行业主要的增量空间所在。


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特点二:安置方式将“因城而策”


不同于上一轮“棚改”以货币化安置方式为主,本轮“城中村改造”可能会考虑相当比例用“实物安置”。《指导意见》明确提出“应先行安排安置房项目供地和建设”、“安置房品质不低于商品住房水平”等要求。主要原因是本轮房地产整体库存水平较2014年低,但城市间库存水平差异较大。根据过去经验,若采用大规模“货币化安置”,不排除会在短期内极大刺激房地产需求。在库存低的核心城市会进一步助推房价快速上涨,导致房地产行业泡沫化风险更为严重。但在部分高库存城市,并不排除会使用“房票”或“货币化安置”等手段,以达到增加房地产需求,稳定房地产市场预期的目的。


特点三:政策强调需要与“保障性住房”建设相结合


根据《指导意见》,城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模,原则上应当按一定比例建设保障性住房。2023年8月25日,国常会审议通过《关于规划建设保障性住房的指导意见》,这也标志着我国将探索建立“商品房+保障房”的“双轨制”住房体系。保障性住房的建设作为商品房住房供给的重要补充,可以极大缓解低收入居民部门购房压力。城中村改造+保障性住房建设相结合的要求,也注定原先依靠“土地出让”平衡的“棚改”模式更加难以为继,这对本轮“城中村”项目资金平衡进一步提出了挑战。


特点四:改造方式不会继续采用“大拆大建”,项目操盘难度大


对比“棚改”改造模式诸多问题,例如保障功能不足、房价和租金的过快上涨、对低收入人群的挤出效应、对创新等功能载体的破坏等(《城中村也是保障房,不能违背改造初衷》文/观察者网专栏作者,赵燕菁)。中央亦开始叫停单纯采用“大拆大建”改造模式的项目(2021年住建部发布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》)。而根据《指导意见》,本次改造模式将选择“拆除新建、整治提升、拆整结合”等方式进行。可见本轮“城中村改造”将不会继续采用“大拆大建”的改造模式,且考虑到经过上轮“棚改”,部分适用于拆建方式改造的“城中村”项目实际已经减少,本轮“存量”城中村改造操作难度将明显大于上一轮。


特点五:资金平衡方式要求多样化,资金平衡挑战难度大


“棚改”的资金主要来自于财政资金,主要由政府主导,其资金路径简单清晰(图7),资金偿还主要来源于土地出让收入,但这也变相激励了地方政府进一步抬升区域房价的动力。因当前房地产形势已经发生了重大变化,此举极易引发地方政府隐性债务风险。本轮“城中村改造”倡导“多渠道筹措改造资金,鼓励和支持民间资本参与”“积极创新改造模式,鼓励和支持民间资本参与,努力发展各种新业态,实现可持续运营”,要求资金平衡来源多样化,不能单靠“卖地”收入。这就需要进一步拓宽收入来源,利用市域内项目统筹收入(“肥瘦搭配”)、资产证券化收入、经营性收入等多种收入实现资金平衡,这也将进一步增加地方政府的项目操盘难度。


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特点六:强调产业转型升级和项目运营


根据《指导意见》和相关要求,“在城中村改造中合理安排产业布局,引入优质产业项目,促进产业转型升级”“城中村改造要坚持以市场化为主导、多种业态并举的开发方式”。这都意味着本轮工作不同于上一轮“棚改”,“城中村改造”本质上是要从区域发展层面审视的“片区转型升级”,技术层面上讲更加偏向于“片区开发”和“城市更新”的范畴,是项“系统工程”。


三、展望与建议


经过总结和分析可见,本轮的“城中村改造”实施难度将远大于“棚改”。具体可总结为:


  • 从“去库存”到“实现片区内产业升级、居住功能提升、公共基础设施补短板、可持续运营等多重目标”;


  • 从“PSL等财政资金”单一来源到“财政+民间资本+居民”等多元主体资金参与;


  • 从“卖地收入”为主到“积极创新改造模式,拓宽资金收入等多种来源”;


  • 从“棚改”到“城中村改造与保障性住房相结合的多任务要求”。


而这些也都对本轮项目操作的难度、复杂性和协调能力提出了新的挑战。且就市场参与主体而言,相较于上一轮“棚改”(开发商处于扩表周期,居民杠杆尚处于低位),本轮“城中村改造”,房地产企业刚刚经历了“三条红线”政策性限制、两年多的房地产下行周期,以及房地产行业普遍的融资面收紧(图8),导致房地产企业拿地意愿极低,居民经历三年疫情后的资产负债表损伤,消费意愿不强,这些也都意味着无论从政策层面还是操作可行性来看,想要复制上一轮“卖地”的短平快模式,实现资金的快速收拢,很难实现。


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基于上述分析,为更好推进“城中村改造”工作,落实政策和达成任务目标,现提出以下建议以供参考:


践行“一城一策”原则


对高库存城市,通过“房票”或“货币化”等安置手段去化库存,以稳定房地产市场和居民消费信心;对于库存较低城市,则应更多采用“实物”安置手段,以避免房地产市场的“暴涨暴跌”。


增加“保障性”住房建设,减轻居民购房压力,有助于修复居民资产负债表,提振消费信心,促进宏观经济面稳定和恢复。


缓解“开发商”融资困境,并通过政策吸引具备综合开发能力的大型房地产企业参与“城中村改造”项目


一方面,大型综合开发商综合开发能力强,运营水平高,可对政府职能提供必要补充;另一方面,超大特大城市“城中村改造”项目一般区位优势好,但由于种种历史原因,不能形成优质土地供给。城中村“净地出让”,可提供具备市场吸引力的优质地块,提升开发商拿地意愿,优化开发商资产负债表。


创新投融资模式


本轮“城中村改造”要求坚持“净地出让”。在地方财政压力较大、地产企业现金流未有明显改善的背景下,如何筹集资金仍将是难点所在。由于一级开发成本较高,单纯“做地”很难实现平衡,且因防控隐性债务风险需要,融资渠道受限,地方政府将不得不更多依赖财政资金投入。但政策同时提出,要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,积极创新改造模式,鼓励和支持民间资本参与”。因此,如何处理好市场与政府的关系,以合法合规方式吸引民间资本参与,进而可以提高资金使用效率,改善项目全生命周期运营成效,都是后续投融资规划的重点内容。参考广州、上海等地成熟经验,建议可通过做强做大地方国有企业,将做地主体转为改造主体、运营主体,进而整合各方优质资源,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,提高项目整体运营效率。


利用好第三方团队和专家智库资源


本轮“城中村改造”对实施主体项目操盘能力要求提高,在目前中央对于“城中村改造”项目要求时间紧、任务重的背景条件下,可以引入优质的第三方团队(规划设计、咨询、财务、法务等)帮助对既有项目进行提前梳理,明确改造方案、资金平衡方案,制定征拆方案,优化政策,做到先谋而后动,稳妥有序推进“城中村改造”工作。


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