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新京葡萄京观点 | 基建投资是否过剩——从“容量”价值说起

文 | 陈伟,新京葡萄京咨询 上海一部总经理、绿色低碳事业部总经理


不知何时起,相比过往“基建狂魔”与“中国速度”的出圈,“基建投资过剩论”越来越被提及。叠加房地产下行以及地方政府债务压力之下,是否或如何启动投资拉动政策也成为讨论的热点。笔者在此无意也无可能就此给出明确结论,只是从另一种观察角度做一点讨论。


一、何为 “容量”价值?


两部制下容量价格等概念在基础设施领域并非是新鲜事,在较早期的BOT项目就有较多应用。而一些我们习以为常的政策和机制,如粮食收购保护价等,背后同样也是类似容量价格的机制。但就理论研究深度与实践应用广度而言,电力市场容量成本回收机制是理解这一概念的最佳领域。


我国构建新型电力系统过程中,一方面由于风光等新能源占比不断上升,对于电力系统安全稳定运行所需的支撑性、调节性电源的需求大幅增加,另一方面则是这类电源在新能源竞争下,发电量不断下降,发电收入无法覆盖机组投资,持续运营出现困难,这意味着仅以电能量市场无法反映上述电源资产的全部价值,可能导致激励不足下的投资缺口,进而影响整个电力系统的安全稳定。


2022年,国家发展改革委、国家能源局印发《关于加快建设全国统一电力市场体系的指导意见》中正式提出探索容量补偿机制、容量市场、稀缺电价等多种容量成本回收机制,保障电源固定成本回收和长期电力供应安全。实践中,全国范围内已经初步建立了基于容量补偿的抽水蓄能和煤电两大类容量价格机制,未来也可能进一步扩大到新型储能、虚拟电厂等各类灵活性资源。此外,电力市场中的辅助服务也属于广义上的容量成本回收,后文不再区分。


简言之,类比到整个基础设施领域,“容量”价值就相当于基础设施保障其所属系统长期稳定、安全、可靠运行所具有的“保险”价值。对系统稳定、安全和可靠运行的要求越高,就需要更多调节和备用资源支撑,具体形式上就表现为基础设施规模的充裕与超前,用途上的灵活可变。


由此,在我国经济和社会发展到达一定水平后,对基础设施及其投资是否过剩的判断,切不可忽略“容量”价值的影响。近年来,中央提出“适度超前”、“平急两用”等基础设施建设理念也可为佐证。


与EOD等机制类似,基础设施的“容量”价值也是一种正外部性的体现,只是EOD更多的体现了基础设施的环境/生态价值。


二、“容量”与过剩:韧性城市与气候 “黑天鹅”


广义上的韧性城市,是指城市在面临经济危机、公共卫生事件、地震、洪水、火灾、战争、恐怖袭击等突发“黑天鹅”事件时,能够快速响应,维持经济、社会、基础设施、物资保障等系统的基本运转,并具有在冲击结束后迅速恢复,达到更安全状态的能力。近年来,我国城市在面对各种“黑天鹅”事件时,特别是气候和公共卫生事件上,基础设施的支撑作用得到了正反两面的验证,如,2016年厦门管廊在台风“莫兰蒂”登陆期间对城市稳定运行的重大保障作用,2021年郑州7.20特大暴雨与海绵城市建设的争议等等。


在全球气候变化的背景下,我国自然灾害风险很可能会进一步加剧,极端天气与生态危机趋强趋重趋频,类似郑州7.20、台风“杜苏芮”(北京)这样的极端强降雨,上海等沿海城市的突发性咸潮入侵等未来可能增多。同时,我国大量北方城市基于历史数据(如降水量等)做的规划、 “N年一遇”的设计标准以及已经建设实施的基础设施是否足够而不是“过剩”,还亟需从更长期的气候脆弱性评估角度重新审视,这也应是新一轮城市更新及城市体检的重要角度。


甚至延伸一点说,“双碳”领域的基础设施投入,短期内看上去一定有某种“过剩”,但作为中华民族永续发展和构建人类命运共同体的“容量”价值则是无比宝贵的。


三、“容量”价值评估:边际成本与期权定价


正如前文所述,并非所有的“过剩”都只是过剩,但要更精确判断和决策,则必须有对“容量”价值的评估。


“容量”价值通常用容量边际成本衡量。容量边际成本指负荷微增时投资的增量成本,而长期容量边际成本就是容量投资费用与峰荷增量的比值。容量边际成本的变化,能解释诸如高铁、地铁等的超前建设,由于轨道交通投资成本的快速上升,如上海等地的地铁成本上升了不只十倍,越早建设,当下需要付出的投资成本越低,其未来的“容量”价值越高。


“容量”价值还往往表现为一种内含的期权价值,如,原本要成为“搁置资产”的煤电,通过适当的灵活性改造,成为电网重要的调节性资源,其“容量”价值得以实现,这就是一种期权价值的实现过程。在试图应用基础设施REITs、TOT等方式进行基础设施存量盘活时,我们会观察到相当多的基础设施类资产难以获得有意义的评估价值,这其中是否存在 “容量”的期权价值未被充分认识的因素?当下某些被认为“过剩”、“低效”的基础设施,或许可以探索以期权定价法进行评估。考虑到我国存量基础设施资产可能是百万亿级的规模,评估方法偏差影响的绝对数字不会太小。


四、“容量”价值实现:定价机制与成本疏导


“容量”价值最终能被市场接受,还需要合适的定价机制。全球电力市场中的容量定价机制已有稀缺价格、容量市场和容量成本补偿三大类,其各有利弊,兹不赘言。我国容量定价目前采用的是在容量可用性严格考核基础上的容量成本补偿,恰逢PPP新机制对基本供应量等类似机制的彻底摒弃,不能不说是一种遗憾的对比,或许正体现了不同领域内“过剩”、“低效”基础设施的价值差异。


定价机制的背后是要实现合理的成本疏导机制,电力容量成本最终还是由用户承担,具体则是通过在监管周期内对输配电价进行核定调整的方式传导。这整体上与PPP新机制下聚焦使用者付费的逻辑基本一致。只是实践中,有相当多基础设施领域的成本疏导机制都面临着不小的障碍,阻碍了基础设施领域市场化创新的力量,还成为地方政府债务风险的一大诱因。


好消息是部分地方政府与行业中的头部企业已经重新启动基础设施领域的相关费价机制的梳理与创新,笔者及所在的新京葡萄京公司有幸深度参与其中,新一轮相关成果公布或应用后,预计未来会有相当多的地方政府与企业跟进。


五、其他


本文并非完全否认基础设施领域过度投资的风险,只是希望市场化与基础设施公共属性结合最成熟的电力行业 “最佳实践”能给传统基础设施监管与投融资领域更多的启发,避免陷入矫枉过正的陷阱。


【感谢阅读】