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新京葡萄京观点 | 关于PPP未来方向的展望

文 | 高奇超,新京葡萄京咨询 经理


一、背景


自2023年3月起,财政部PPP中心官网无法登录及查询,PPP项目入库工作暂停,地方政府无法通过财政预算支出项目经费,新的PPP项目无法落地,不但如此,多地存量PPP项目也纷纷暂停,福建、广西、湖北、山西、山东、重庆等地,都开展了对PPP项目的专项审计工作,部分地区还成立了审计整改工作专班,并发布了相应自查与整改内容。PPP就此进入停摆阶段。


2023年6月26日,审计署发布了《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》,其中提及PPP项目相关审计内容,这是审计署首次在审计报告中提及了与PPP有关的内容。报告内容显示,此次重点抽查了18个省市本级及187个地区计划总投资1.53万亿元的408个PPP(政府与社会资本合作)项目,提及了有关PPP项目四个方面的问题:


一是入库环节审核不严。11个地区的19个项目是由中介机构通过夸大预期收入、调减财政支出责任等方式虚假包装后得以入库,其中14个项目存在政府部门虚构财政财务数据的现象。


二是履约环节不尽诚信。11个地区的14个项目以承诺办理用地手续引入社会资本,但由于占用基本农田无法获得用地许可等,导致项目因土地未落实而停工停建或进度缓慢。


三是建设运营环节不当推责揽责。一方面,6个地区将新城新区产业规划、城市运营等职能,与具体项目“整体打包”交由社会资本方实施,因远超社会资本方能力,大多半途而废。另一方面,10个地区在15个项目中违规约定由政府方或当地国企负责运营,不当承担了应由社会资本方承担的风险。


四是部分项目形成损失浪费。至2022年6月底,有151个项目进展缓慢、停工甚至烂尾等,造成国有资产损失17.22亿元;10个地区违规建设10个会议场馆或景观工程等,涉及计划投资75.66亿元。


《审计工作报告》的发布是PPP停摆以来官方首次公布PPP相关信息,报告中虽无对PPP项目未来发展结论性的内容,但根据其提到的存在问题及问题涉及的项目数量,引发了业界对于PPP项目去向的担忧。


10月份,有关方面消息指出,对于PPP项目,将以做好公共服务等民生保障工作,有效防范风险,确保财政可持续和经济平稳运行为原则,以分类处理的方式处理存量项目,持续做好项目的审计整改,防范化解地方隐性债务。对于在建项目,要确保合规规范,对于运营中的项目,要严格履约,提高运营效率。而对于未开工项目,2023年2月PPP清理核查前未完成招标采购程序的项目,将一律暂停;2023年2月PPP清理核查前已完成招标采购程序的项目,除政府不承担融资责任、不给予缺口补助的完全使用者付费项目可继续实施外,其余的项目均由地方政府承担全部建设成本。同时该消息还指出将取消财政部PPP项目库,财政部门不再负责项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证,也不再执行每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任不超过当年本级一般公共预算支出10%的规定。


2023年11月8日,《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》(115号文)正式发布,文件指出,政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目,合作模式全部采取特许经营模式,由国家发改委牵头做好特许经营模式推进以及政策指导工作,地方各级人民政府承担项目主体责任,规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。文件还指出,2023年2月政府和社会资本合作项目清理核查前未完成招标采购程序的项目,以及后续新实施的政府和社会资本合作项目,都将按照新机制执行,不再执行《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)。


至此,PPP的靴子正式落地,政府和社会资本合作项目进入下一个阶段。就此笔者做出以下展望及建议。


二、 对PPP项目的发展展望


1.现阶段PPP项目恐难回基建发展主流模式


在2023年PPP停摆之前,其年新增额已不到5000亿,在基础设施建设边际收益收紧、地方政府化解存量债务的客观事实下,原有PPP模式已十分缺乏发展空间,而在PPP新机制发布之后,聚焦使用者付费项目的要求将进一步缩窄PPP项目的增长空间。


原有的PPP项目回报机制主要分为三类:


一是政府付费。政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务。其与使用者付费的最大区别在于付费主体是政府,而非项目的最终使用者。适用条件为不具有向公众或终端用户收费功能的项目,如市政道路、综合流域治理等纯公益性项目。


二是可行性缺口补助。一般为项目本身不足以覆盖资金本息,由政府给予项目公司一定的资金补助,以弥补使用者付费之外的缺口部分,项目由运营单位和政府共同负担。如体育场馆、保障房等准经营性项目。


三是使用者付费。以“谁使用、谁管理、谁受益”为原则,使用者付费由最终消费者直接付费购买公共产品和服务,用于项目的建设、运营及回报。在此类付费项目中,项目公司一般会承担全部或部分项目需求风险。如高速公路、市政供水等经营性项目。


对于前两者而言,在PPP新机制发布以后,在聚焦使用者付费和不应采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任两个要求下,已无法作为PPP项目的回报机制。


对于后者而言,虽然是PPP新机制下唯一认可的回报机制,但在现阶段国内公共服务的费价机制下,过低的公共服务定价极大程度上限制了基建项目的内部收益率,难以支撑新增项目的市场化立项和现有项目的市场化回收,这将导致新增使用者付费项目的稀缺。在此背景下,从客观上讲,纯使用者付费项目几乎已经处于饱和的状态,短期内增长的空间有限;主观上讲,若单纯使用者付费足够覆盖项目投资,采用PPP模式的必要性亦需进行论证。这意味着大部分依赖财政资金支出的基建项目,例如市政道路、公共建筑设施等无法再以PPP模式实施,少部分使用者付费较充足的基建项目,则需要在有限的增长空间里进行充分的可行性、必要性论证,才能采用PPP模式进行实施。


因此,在现阶段,PPP项目恐难回基建发展主流模式。


2.PPP有望成为中国基建出海重要模式


虽然PPP的下半场将迎来转折,但我们在PPP业务发展的这些年所积累的宝贵经验可以成为我们基础设施建设产能走出去的重要助力。在过往的“一带一路”战略实施过程中,我们已经借助PPP模式在国外的铁路、交通枢纽、港口等大型基础设施建设项目中实现了项目的尝试。


2023年8月22日至8月24日,金砖国家领导人第十五次会晤在南非杉藤举行,在随后公布的《金砖国家领导人第十五次会晤约翰内斯堡宣言》中提出,“我们将继续支持政府和社会资本合作(PPP)及基础设施工作组分享基础设施有效开发和交付方面的知识、良好做法和经验,使各成员国从中受益。在这方面,工作组整理了指导原则,推动基础设施交付采用务实方式,并在基础设施建设和交付中使用政府和社会资本合作等混合融资方案。我们期待于今年晚些时候举行基础设施投资研讨会,与金砖国家政府、投资者和融资方讨论如何与私营部门合作,促进在基础设施交付中使用绿色、转型和可持续金融。”


2023年10月18日上午,国家主席习近平在人民大会堂出席第三届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式并发表题为《建设开放包容、互联互通、共同发展的世界》的主旨演讲。习近平宣布中国支持高质量共建“一带一路”的八项行动,强调中方愿同各方深化“一带一路”合作伙伴关系,推动共建“一带一路”进入高质量发展的新阶段。


随着国家一带一路顶层战略逐步迭代升级,PPP有望成为中国基建出海重要模式。


三、对PPP发展的相关建议


1. 做好存量项目履约管理


虽然增量PPP项目的发展空间有限,但对于存量项目而言,十几万亿投资额的项目正处于建设运营中,如何做好存量项目的履约管理工作,是PPP后半场的重中之重,因此笔者建议将项目履约管理工作作为PPP项目后半场的工作重点。


做好存量项目的整改工作


对于未开工的项目,相关消息中提出了明确的要求,即2023年2月清理核查前未完成招标采购的,一律暂停;完成招标采购的,除完全使用者付费项目外,其余的均由地方政府承担全部建设成本。对于已完成招标采购的项目,需要按照要求完成项目的整改。建议将如何处理未开工项目的前期费用和责任分配,以及在地方政府承担全部建设成本后,如何合理进行项目合同的终止、项目以何种模式承继实施,作为未开工项目整改的工作重点。


对于已经建设运营的项目,由于在项目前期设计过程中,因项目可研及实施方案编制难以考虑未来变动因素,PPP项目在建设期普遍存在项目实际建设内容与实施方案不一致的情况,导致项目投资额发生较大变化,或是因违规包装项目等,导致项目出现不合规的现象,建议结合审计的意见,逐项梳理项目合规情况,对项目进行整改,使项目保持持续合规状态(审批合规、采购合规、执行合规、项目公司治理合规,防范出现隐性债务)。对于无法整改到位的,则需按合同处理各类违规情况,追偿相关违约责任,并按合同提前终止。


注重存量项目的绩效考核工作


在审计报告发布的后一天,2023年6月27日,中国注册税务师协会公布了关于印发《PPP(政府和社会资本合作)项目税收策划业务指引(试行)》的通知(下称《通知》),共五章六十三条,主要从业务定义与目标、业务实施、业务成果与档案等三方面进行了针对性工作指引。此份文件使PPP项目的税收有了行业指导性意见,对于处理PPP项目的涉税问题有了标准性的文件。此份文件的出台,一定程度上也说明了,后半程的PPP项目将聚焦于合规,聚焦于履约,聚焦于运营,聚焦于付款。


因此笔者建议,要做好存量项目的绩效考核工作。一是建议对于合同出现的争议问题,应通过适当的合规审批程序,签订补充协议,确保完全履约;二是建议要按合同约定,根据绩效考核合理合规按效付费,对于因现实经济环境及地方债务原因无法及时完全付款的,应共同协商解决方案,以预付款、股东借款、展期等方式,达成一致,合理引导市场经济向好预期;三是建议提高项目绩效考核的专业化程度,聚焦项目运营,健全项目建设管理机制,以提升项目运营效率,提升公共服务供给质量。


2. 新增项目需聚焦运营


引入专业团队,利用社会资本的运营管理能力提升基础设施服务的质量与效率,本就是PPP项目的初衷。而PPP新机制的推出,将使PPP项目再次聚焦于运营。


从回报机制的角度来看,PPP新机制下项目的回报完全来源于使用者付费,而使用者付费的达成则与项目运营息息相关,项目运营情况直接决定了项目能否平衡投资并且实现收益。


从社会资本选择的角度来看,PPP新机制要求项目运营方案作为选择特许经营者的重要评定标准,并高度关注其项目管理经验、专业运营能力。社会资本的运营能力直接决定其能否参与PPP项目。


从项目履约的角度来看,PPP新机制要求定期开展项目运营评价,以保障公共产品和公共服务的供给质量和效率。项目运营能力是社会资本完成项目履约的必要条件。


3.适时引导开放基建项目运营相关的市场定价权


过低的公共服务定价是过去PPP发展历程中限制项目市场化立项和市场化回收的主要原因。基建项目的非市场化收费机制直接导致了过低的市场投资回报率,致使大部分的基建项目都需依赖政府资助公共资金以维持运营,加重了各地地方政府的财政支出压力,同时过低的项目内部收益率也增加了社会资本参与PPP项目的难度,不但影响了项目市场化运营与风险分摊的效率,也增加了国有企业承担项目建设运营的责任。另一方面,国内较低的公共服务收费增长率(与居民可支配收入增长相比)带来的定价收费模式失效,也直接导致了相关领域的资源浪费与资源分配失衡。


适时引导开放基建项目运营相关的市场定价权,基于市场供需情况,由运营方和使用者共同探索协调,形成差异化的产品选择与对应的差异化市场定价,给予供需双方市场充分的自由选择权,激活PPP项目的市场活力。通过有效的市场化定价机制,提升资源配置效率,引导公平竞争和市场化投资,从而促进项目建设运营的创新与技术进步,提升财政资金的可持续性(释放财政空间投入纯公益性项目),推动基建相关融资市场发展(预期收益质押、基建项目REITs)。这些对于我国PPP项目发展乃至基建投资市场的长期可持续发展,以及地方政府化解存量债务来说,都具有重要的意义。


4.鼓励过剩产能出海,做好咨询引导


对于国内企业来说,产能出海将是实现企业进一步发展的优良选择。一方面,虽然在费价机制优化的展望下,PPP项目仍有一定的发展空间,但国内基础设施建设项目趋于饱和,项目竞争加剧,劳动力成本提升依然是行业的趋势,相关企业需要解决国内的基建项目边际效益收紧的问题;另一方面,随着国内企业专业技术的成熟,以及“一带一路”政策迭代升级,国内企业也将有更多的机会参与海外的基建项目。因此建议国家出台相关政策鼓励过剩产能出海,同时做好相应咨询引导。


做好企业产能出海咨询引导工作,一方面,需要做好事前调研工作,充分倾听东道国诉求,因地因时制宜,使项目合理合规,防止项目强行拼凑过度包装,同时需要选用经验丰富人员,配置强大的咨询机构,以应对工程、财务、管理等各条线可能遇到的复杂问题,树立可信赖的专业形象。另一方面,要做好项目的筛选与匹配,在必要的大型基建项目之外,有选择性地支持财务收益高或是社会效益好的民生项目,同时也要在项目类别、项目规模、项目模式上,根据各企业的资金实力及项目经验,对项目和企业进行匹配,使各类企业的资金实力、专业能力得到充分发挥,从而提高资金使用效率,也能塑造良好的国际形象,使国内的企业能获得更多的项目机会。


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编审 | 卢晶峰


此文收录于《新京葡萄京通讯-第55期》,请您持续关注“新京葡萄京咨询”公众号,以便刊物发布后第一时间获取订阅通道。