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2020年全国优秀工程咨询成果奖

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天津地铁11号线是《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发〔2018〕52号)出台后全国首批落地的轨道交通PPP项目,也是天津地区首个采用PPP模式建设的轨道交通项目。投资概算256亿,合作期26年,项目采用BOT模式实施。


本项目前期筹备过程中,国办发〔2018〕52号出台,规定了“除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外,项目总投资中财政资金投入不得低于40%,严禁以各类债务资金作为项目资本金”,在此严格政策限制下,政府面临较大的财政支出压力。


我司作为本项目政府方全过程咨询顾问,与实施机构和相关部门积极研究探索创新模式,经反复论证,创新采用AB拆包(政府投入部分/PPP项目公司投资部分)模式,并探索了专项债和PPP模式的创新结合,最终满足了政府财政资金投入达到总投资的40%的要求,使本项目成为52号文后国内第一个按新文件要求应对设计交易结构的项目。后续武汉、长沙、石家庄等地区轨交项目均借鉴参考了该模式。


一、轨道交通绩效考核设计


对于轨道交通项目的绩效考核设计,需要统筹考虑建设期和运营期两个部分不同指标和权重结构的平衡,以及正激励和负激励的结合:


(1)建设期绩效考核指标

纵观以往的轨道交通PPP项目,建设期绩效考核多直接引入竣工验收标准,缺乏全面系统的考核指标。项目组协助实施机构完善了本项目建设期绩效考核指标,设置了期初、期末和过程考核的完善指标体系,并首创轨道交通建设监管办法,作为未来实施机构进行建设监管的重要依据。


(2)运营期绩效考核指标

2019年4月8日,交通运输部印发《城市轨道交通服务质量评价管理办法》(交运规〔2019〕3号,用以规范城市轨道交通服务质量评价工作,推动城市轨道交通服务质量提升。《办法》要求,城市轨道交通服务质量评价应当依照本办法和《城市轨道交通服务质量评价规范》(交办运〔2019〕43号)要求开展。指标体系主要分为客运服务运营绩效、公共安全、社会公益责任承担三大类。其中,客运服务运营绩效考核为运营考核的重点,结合《办法》和《规范》要求,统筹考虑考核指标和考核周期等内容进行指标设置,具备较高操作性。


(3)付费挂钩机制

财金〔2019〕10号要求规范的PPP项目应当建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制,不得通过降低考核标准等方式,提前锁定、固化政府支出责任。从推动项目落地与实现融资的角度设计“完全关联的考核机制”,将当年实际核算的可行性缺口补助拆分为对项目建设成本的补助和对项目运营成本的补助,对项目建设成本的补助部分参与建设期绩效考核,项目运营成本的补助部分参与运营期绩效考核。设置建设期考核系数时适度降低敏感性,适度保证项目公司的财务稳定, 提高社会资本积极性。


二、股权转让机制

轨道交通是关系到国计民生、社会公众利益的重要行业,其退出机制设计不应以限制为目的,而是从结果导向激励社会资本(尤其施工方)参与项目全生命周期管理、保障项目建设运营效果。本项目在 PPP项目普遍采用的“股权转让锁定期+受让方资质要求”的基础上,创新设置了“提前转让股权违约处罚”机制,限制股权受让方分红比例的同时,要求施工方股东提交施工方履约保函,避免施工方获取足够的施工利润后即退出的情况出现。


三、调价机制

轨道交通PPP项目投资金额大,合作周期长,不可预测性高,为分担风险,本项目采用了多种调价机制结合,如投资差异额调整机制、贷款利率调整机制、车公里服务费调价机制、车公里服务费可变成本单价调整机制等,合理分担了项目风险。


本项目一期工程预计完成时间2023年9月,作为作为天津市首批轨道交通领域PPP合作项目,中心城区轨道交通线网东西向辅助线之一,项目的实施对中心城区发展规划的实现有非常重大的意义。建成后,可以缓解天津城市核心区交通紧张状况、改善城市公共客运交通、带动沿线的文化、商贸等旅游事业的发展。